A pesar que se publicó en noviembre de 2017 compartimos un interesante artículo del Forest Peoples Programme sobre los modelos jurídicos para la conservación. En este se argumenta –en base al análisis de diversas experiencias en Australia, Tanzania, Guyana, Brasil y Canadá– que la conservación basada en los derechos es una alternativa realista y preferible porque implica una biodiversidad y una supervivencia cultural que se sostienen mutuamente.
"Es nuestra forma de vivir la que conserva": modelos jurídicos para la conservación basada en los derechos*
Por Tom Lomax y Athene Dilke**
Para muchos un parque nacional sigue siendo un espacio natural libre de la presencia humana como en el modelo de Yellowstone: "áreas donde la Tierra y su comunidad viviente esté libre de la influencia del hombre, y donde el propio hombre sea un visitante que no permanezca", según las palabras de la Ley de Áreas Silvestres de Estados Unidos de 1964(I).
Los Shoshone, Niimíipu, Absaroka y otros que vivieron en Yellowstone y sus alrededores durante miles de años, probablemente no se habrían considerado a sí mismos meros visitantes y habrían visto un paisaje rico en significado cultural y presencia humana(II).
Se podría decir que las percepciones del público no han cambiado mucho en 150 años desde que se concibió este modelo de "conservación fortaleza" en los años 70 y posteriormente se exportó por todo el planeta da la mano del colonialismo, que invariablemente proporcionó los medios para reproducirlo, lo cual se aprecia claramente en la prevalencia de la conservación fortaleza en todos los continentes del mundo.
El derecho internacional que rigen los pueblos y la conservación ha sido uno de los heraldos de un cambio de paradigma hacia un modelo de conservación basado en los derechos.
El derecho internacional de los derechos humanos(III), respaldado por el derecho internacional de medio ambiente(IV), establece que los pueblos indígenas y las comunidades conectadas a la tierra de manera similar tienen derecho a poseer colectivamente y controlar efectivamente las tierras y los recursos naturales que tradicionalmente hayan ocupado, poseído, utilizado o adquirido, incluido el derecho a la restitución de las tierras de las que hayan sido desalojados o excluidos con el fin de crear zonas protegidas para la conservación del medio ambiente.
En la reciente sentencia de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos en el caso de los Ogiek del complejo forestal Mau de Kenia, dicha Corte reafirmó que cualquier "injerencia en los derechos y libertades garantizados en la Carta será necesario y proporcional al interés legítimo que se persiga con tal injerencia" (V).
Después llega a la conclusión de que el Estado keniano no había justificado su alegación de que el pueblo Ogiek era "adverso al medio ambiente", y que la supuesta razón de preservar el medio ambiente natural no puede constituir una justificación legítima para la injerencia (del Estado keniano) en el ejercicio de los derechos culturales de los Ogiek por parte de estos(VI).
La ciencia de la conservación ha demostrado que los resultados ambientales en zonas protegidas por sus habitantes tradicionales, lejos de ser adversos, son a menudo mejores que los de las zonas protegidas en las que se ha eliminado toda presencia humana(VII).
Demostrar que un enfoque de la conservación basado en los derechos es viable, no solo correcto, es un paso necesario para ganar el debate político y avanzar en la práctica, no solo en la política y la retórica. Por eso el resto de este artículo tiene la finalidad de proporcionar un recorrido rápido por modelos jurídicos de conservación basados en los derechos que han sido probados y acreditados en Australia, Tanzania, Guyana, Brasil y Canadá(VIII).
Un modelo probado en Australia
Un modelo probado en Australia combina el reconocimiento de que la tierra pertenece a los aborígenes con una gestión conjunta con el Estado(IX). Un ejemplo de ello es el Parque Nacional Garig Gunak Barlu (GGBNP por sus siglas en inglés) en el Territorio del Norte de Australia que comprende las tierras ancestrales del pueblo Iwaidja.
El GGBNP está gestionado por una junta integrada por el mismo número de propietarios aborígenes tradicionales que de representantes del Gobierno del Territorio del Norte(X), aunque los propietarios aborígenes tienen el voto de calidad debido a que el presidente debe ser aborigen(XI).
El Parque Nacional Uluru-Kata Tjuta y el Parque Nacional Kakadu son variaciones de este ejemplo cuyo título de dominio absoluto está en manos de los propietarios tradicionales Anangu a cambio de un contrato de arrendamiento al Gobierno australiano, que es quien, en principio, gestiona el parque en colaboración con los Anangu.
El hecho de que las relaciones desiguales de poder y las duras exigencias burocráticas hayan significado en la práctica que el Estado domina los acuerdos de gestión conjunta en Australia en detrimento de la libre determinación de los aborígenes es motivo de preocupación.
Un ejemplo es el problema de que se permita que los turistas suban a la roca Uluru a pesar de los aborígenes han pedido que no se les permita(XII).
Tanzania y la propiedad comunal
En África, Tanzania se ha convertido en un ejemplo emblemático de la propiedad comunal de la tierra y la gestión comunal de los bosques, tras años de empoderamiento de las comunidades y de la ratificación de la Ley de Tierras y la Ley de Tierras de las Aldeas en 1999.
Ahora casi el 70 % de Tanzania se compone de tierras de las aldeas, cuyos derechos territoriales consuetudinarios son reconocidos [independientemente de que estén registradas oficialmente o no(XIII)].
(XIV) Eso ha permitido la protección de numerosos ecosistemas diferentes, entre ellos zonas comunes dentro de los bosques y tierras pantanosas que pueden ser designadas tierras de las aldeas.
(XV)Tanto investigadores independientes como expertos gubernamentales han llegado a la conclusión de que los bosques tanzanos gestionados por comunidades crecen mejor y presentan niveles más bajos de perturbación que los bosques no gestionados por comunidades(XVI).
La propiedad de las tierras de las aldeas ayuda a evitar que, por ejemplo, industrias extractivas ocupen las tierras, y empodera a las comunidades para desarrollar sus propios sistemas de utilización sostenible(XVII).
Sin embargo, ha habido casos de comunidades que han sido presionadas para que cedieran sus derechos territoriales debido a interés de los inversores(XVIII).
El caso de Guyana
En Guyana, la duradera colaboración del FPP con los Wapichan ha permitido que la comunidad trace mapas completos de sus tierras y elabore un plan para la utilización y gestión sostenible de su territorio(XIX).
Actualmente los Wapichan están interviniendo en conversaciones oficiales con el Gobierno guyanés con el fin de conseguir títulos legales que cubran su territorio colectivo y crear un extenso bosque conservado por la comunidad en un bosque maduro ubicado en la cuenca del Alto Essequibo, utilizando el marco legislativo que proporciona la Ley Amerindia de 2006(XX).
Dado que las negociaciones de los títulos para los Wapichan están sin resolver, la Zona de Conservación de Propiedad Comunitaria Konashen (COCA), perteneciente al pueblo amerindio Wai Wai, es un ejemplo de zona protegida amerindia ya en existencia(XXI).
No obstante, se pueden aprender lecciones importantes de la formación y la gestión de la COCA Konashen. Los Wai Wai se han quejado de las reglas que rigen la gestión de la COCA porque fueron creadas por ONG de conservación externas sin procesos eficaces y culturalmente apropiados para obtener su consentimiento libre, previo e informado (CLPI) para el régimen de gestión de la zona protegida(XXII).
Brasil
El primer territorio indígena de Brasil es el Parque Indígena Xingu (Xingu), designado parque nacional en 1961(XXIII) antes de cambiarle el título por el de parque indígena. En Xingu viven catorce pueblos indígenas, entre ellos los Kayapo. Unos análisis científicos del grado de deforestación de las diferentes zonas de la Amazonia brasileña han revelado que en el Parque Nacional Xingu se ha inhibido con especial eficacia la deforestación y que en general en las tierras indígenas es donde se ha prevenido la deforestación con más eficacia(XXIV). En los años 90 los pueblos indígenas de Xingu crearon la Asociación de la Tierra Indígena Xingu (ATIX) para que les representara en los debates con el Gobierno como parte de un movimiento hacia una mayor autonomía.
Hoy en día los grupos indígenas están trabajando juntos y tratando de superar las diferencias mediante la creación de un plan de gestión territorial consensuado para su futura supervivencia cultural y económica y la protección del medio ambiente de sus territorios.
A pesar de los aspectos positivos de este precedente, un indicador de las graves deficiencias en las leyes de Brasil y su aplicación es la represa de Belo Monte que, una vez terminada, tendrá amplias repercusiones en el Parque Nacional Xingu y sus pueblos.
El conflicto por la represa ha llevado al asesinato de varios activistas(XXV). Si bien la Constitución reconoce oficialmente los derechos de los pueblos indígenas a utilizar y poseer sus tierras, el Estado sigue siendo el propietario; la única salvaguardia frente a las incursiones es un derecho precariamente aplicado(XXVI) a ser consultados, lo que no es suficiente para cumplir el requisito de obtener el consentimiento libre, previo e informado (CLPI) que exige el derecho internacional de derechos humanos.
Las alarmantes actitudes de los colonialistas hacia los pueblos indígenas siguen formando parte del marco jurídico brasileño, en el que el Estatuto del Indígena de 1973, que sigue en vigor, describe a los pueblos indígenas como "menores" que son "relativamente incapaces" de ejercer sus derechos.
Imagen de satélite de las tierras Kayapó y la mayor parte del Parque Indígena Xingu (al sur) en la que se aprecian columnas de humo de la quema de restos de bosque primario fuera de los territorios indígenas. Las zonas en verde oscuro son tierras indígenas y las zonas en marrón claro son ranchos y tierra agrícola.
Un reto al que se enfrentan muchos pueblos indígenas es la exclusión que experimentan en la práctica mientras se tramita su reclamación de tierras; exclusión que puede comprometer fatalmente la supervivencia de su cultura sea cual sea el resultado de la reclamación de tierras.
Canadá
En Canadá hay un gran número de reclamaciones de tierras por parte de las Primeras Naciones sin resolver, algunas de las cuales se refieren a tierras a las que se designó la condición de parque nacional sin su consentimiento.
A pesar de este hecho, algunas Primeras Naciones han sido capaces de negociar con éxito acuerdos que disponen que puedan seguir utilizando los parques, viajando por ellos y refugiándose dentro de ellos, para practicar sus medios de vida y sus actividades culturales, por medio de acuerdos provisionales de gestión firmados con el Estado.
Un ejemplo de estos acuerdos es la Reserva del Parque Nacional Nahanni (NNPR por sus siglas en inglés) de los Territorios del Noroeste de Canadá (establecido en 1976), que es el territorio tradicional de la Primera Nación Dehcho.
Otro es la Reserva del Parque Nacional Thaidene Nëné (TNNPR), que está previsto establecer en breve tras los acuerdos alcanzados entre la Primera Nación Łutsël K'e Dene (ŁKDFN), la Nación Métis de los Territorios del Noroeste (NTMN) y Parques Canadá.
Una ventaja clave para la ŁKDFN es que han sido capaces de crear un fondo fiduciario de 30 millones de CAD para apoyar la capacitación de las comunidades y la supervisión de los parques por su parte, y para el desarrollo del ecoturismo(XXVII), que presumiblemente ha mejorado mucho el poder de negociación de la ŁKDFN en su actual relación con Parques Canadá y el Gobierno federal.
Modelos tratados
En términos generales, los modelos tratados aquí se pueden dividir en dos tipos: 1) propiedad comunitaria más un acuerdo de gestión conjunta y 2) propiedad y gestión comunitarias reguladas por la legislación nacional. El análisis completo de estos ejemplos está fuera del alcance de este artículo, pero se pueden extraer algunas lecciones generales.
En primer lugar, un acuerdo de gestión conjunta puede derivar muy fácilmente en una situación en la que la comunidad sea la propietaria, pero tenga que renunciar a su libre determinación. Inclinar la balanza del poder a favor de la comunidad exige un gran esfuerzo para derribar las barreras que impiden el ejercicio efectivo de la libre determinación por parte de la comunidad. Ninguno de los ejemplos esbozados aquí lo han logrado, con la posible excepción de la Reserva del Parque Nacional Thaidene Nëné.
En teoría la propiedad regulada suena mejor, ya que deja tanto la propiedad como la gestión en manos de la comunidad, pero puede que las reglas y reglamentos impuestos sigan haciendo que la libre determinación sea ilusoria, como en el ejemplo de la COCA Konashen de Guyana. Eso no significa que haya que eliminar completamente la regulación del Estado; el ejemplo de Tanzania ilustra cómo la regulación estatal puede incluir salvaguardas para hacer frente a la discriminación de las mujeres, como en este ejemplo(XXVIII).
Bien mediante un acuerdo de gestión conjunta o mediante un acuerdo de gestión comunitaria regulada, las reglas o reglamentos de gestión deberían:
- ser lo menos restrictivos posible;
- maximizar el margen de las comunidades para establecer reglas propias que estén culturalmente enraizadas y que se adapten a la pluralidad jurídica que conlleva la presencia de leyes consuetudinarias;
- ser elaborados con la participación significativa y el CLPI de las comunidades afectadas;
- abordar cuestiones de discriminación individual, p. ej. la discriminación de las mujeres.
Ninguno de estos ejemplos es perfecto, pero sí que demuestran que una ruta hacia una conservación más basada en los derechos es una alternativa realista y preferible porque implica una biodiversidad y una supervivencia cultural que se sostienen mutuamente.
Notas
(I) Según la definición de "área silvestre" de la sección 2 c).
(II) Niimíipu y Absaroka son los nombres que se dan a sí mismos los pueblos Nez Perce y Crow respectivamente.
(III) Caso comunidad indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay, Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), sentencia de 24 de agosto de 2010. Corte IDH, Caso pueblos Kaliña y Lokono vs. Surinam.
Sentencia de 25 de noviembre de 2015, serie C Nº 214. CADHP, Centro para el Desarrollo de los Derechos de las Minorías y Grupo Internacional de Derechos de las Minorías (en nombre del Consejo de Bienestar Endorois) vs. Kenia, comunicación 276/2003, 2010, serie C Nº 309; CADHP, Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos vs.
República de Kenia, sentencia de 26 de mayo de 2017, solicitud Nº 006/2012, en lo sucesivo denominado caso CADHP (Ogiek vs. Kenia). Este asunto también ha sido tratado por diversos órganos de tratados de las Naciones Unidas, por ejemplo, en las Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial: Botsuana. 23/08/2002. Doc. ONU A/57/18, Párr. 292-314; Etiopía. 20/06/2007. Doc. ONU CERD/C/ETH/CO/15, Párr. 22; Sri Lanka. 14/09/2001. Doc. ONU A/56/18, Párr. 321-342; Namibia. 19/08/2008. Doc. ONU CERD/C/NAM/CO/1; Botsuana. 4/04/2006. Doc. ONU CERD/C/BWA/CO/16, Párr. 12; Congo. 23/03/2009. Doc. ONU CERD/C/COG/CO/9, Párr. 13; así como por el Comité de Derechos Humanos, véase el ejemplo de las Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos: Australia 28/07/2000. Doc. ONU CCPR/CO/69/AUS, Párr. 10 y 11. El asunto ha sido tratado extensamente hace poco en el Informe de la Relatora Especial del Consejo de Derechos Humanos sobre los derechos de los pueblos indígenas, Victoria Tauli-Corpuz, en relación con los pueblos indígenas y la conservación del 29 de julio de 2016, Doc. ONU A/71/229.
(IV) El tratado internacional que constituye la piedra angular mundial del derecho ambiental, el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), a través de sus artículos [especialmente los artículos 8 j) y 10 c) y las decisiones de las reuniones regulares de su "Conferencia de las Partes" (COP)], reconoce la valiosa contribución de las formas de vida de los pueblos indígenas y las comunidades locales a la conservación, y exige a los Estados parte que protejan e integren los derechos y las formas de vida de los pueblos indígenas y las comunidades locales en las medidas de conservación de la diversidad biológica. Véase, entre otros, el párrafo 22 de la decisión VII/28 sobre áreas protegidas tomada en la COP7 (2004) y los párrafos 31 y 32 c) de la decisión X/31 sobre áreas protegidas tomada en la COP10 (2010).
(V) CADHP (Ogiek vs. Kenia), Párr. 188.
(VI) Ibidem, 189.
(VII) Véase, por ejemplo, la siguiente investigación: Chhatre, A. y Agrawal, A. Trade-offs and synergies between carbon storage and livelihood benefits from forest commons. PNAS. 2009, vol. 106, Nº 42, pág.17667-17670; Nelson A. y Chomitz, K. M. Effectiveness of Strict vs. Multiple Use Protected Areas in Reducing Tropical Forest Fires: A Global Analysis Using Matching Methods. PLoS ONE, 2011, 6(8): e22722. DOI: 10.1371/journal.pone.0022722; Porter-Bolland et al. Community managed forests and forest protected areas: An assessment of their conservation effectiveness across the tropics. Forest Ecology and Management, Forest Ecol. Manage., 2011, DOI: 10.1016/j.foreco.2011.05.034; y Seymour, F., La Vina, T. y Hite, K. Evidence linking community-level tenure and forest condition: An annotated bibliography. Climate and Land Use Alliance (CLUA), 2014.
(VIII) Es importante tener en cuenta que esto solo es un resumen de esos diversos modelos que tiene el fin de dar una idea de los tipos de modelos que se han probado y las lecciones que se pueden sacar de esos casos.
No se ha reflejado ni la experiencia ni las percepciones de las comunidades en cuestión ya que sería necesario evaluar plenamente el éxito de tales modelos.
(IX) Tras haber sido expulsados en los años 50, los aborígenes pudieron volver a sus tierras gracias a la Ley de la Tierra y Santuario de la Península de Cobourg de 1981. Carter, Jennifer. "Thinking Outside the Framework: Equitable Research Partnerships for Environmental Research in Australia". The Geographical Journal, marzo de 2008, 174(1), Pág. 63, 66. Ministerio de Medio Ambiente y Energía del Gobierno australiano. Cobourg Peninsula and Indigenous Australians: <http://www.environment.gov.au/water/wetlands/coburg-peninsula-indigenou…; (consultado el 13 de junio de 2017).
(X) Toni Bauman, Chris Haynes y Gabrielle Lauder. Pathways to the co-management of protected areas and native title in Australia. AIATSIS Research Discussion Paper, mayo de 2013, número 32, Pág. 23.
(XI) Dekoninck, Vanessa. "Deconstructing the stakeholder: A case study from Garig Gunak Barlu National Park, Australia". International Journal of Biodiversity Science and Management, 2007, 3(2), Pág. 77: < http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/17451590709618164> (consultado el 17 de julio de 2017).
(XII) Ibidem, 101.
(XIII) Alden Wily, Liz. Rights to Resources in Crisis: Reviewing the Fate of Customary Tenure in Africa. Five Briefs. 2012, 61-62.
(XIV) Alden Wily, Liz. "The Fate of Res Communis in Africa: Unfinished Business", en Kameri Obote P. y Collins Odote (eds.). The Gallant Academic: Essays in Honour of Professor Okoth-Ogendo. University of Nairobi Press, próximamente en 2017, 111.
(XV) Ibidem, 113.
(XVI) Ministerio de Recursos Naturales y Turismo. Participatory Forest Management in Tanzania: Facts and Figures. 2012, 3-4. Las reservas forestales gestionadas por comunidades han sumado 2,3 millones de hectáreas al sector de las zonas protegidas de Tanzania (Alden Wily, Liz. "The Fate of Res Communis in Africa: Unfinished Business", 2017, Pág. 113); Blomley, Tom. Lessons Learned from Community Forestry in Africa and their Relevance for REDD+. 2013, 6.
(XVII) Alden Wily, Liz. "The Fate of Res Communis in Africa: Unfinished Business". 2017, 114.
(XVIII) Alden Wily, Liz. "The Fate of Res Communis in Africa: Unfinished Business". 2017, 114; Alden Wily, Liz. Rights to Resources in Crisis: Reviewing the Fate of Customary Tenure in Africa. Five Briefs. 2012, 60.
(XIX) Forest Peoples Programme. Información de prensa: El pueblo Wapichan en Guyana comparte su propuesta comunitaria para salvar los bosques tropicales en sus tierras tradicionales. 7 de febrero de 2012: http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2012/02/Final_EmbargoedWapichanpressrelease_Spa_MIG_30Jan_3.pdf(consultado el 5 de mayo de 2017).
(XX) Cymraeg isod. "Government of Guyana to open land-rights talks with Wapichan thanks to Welsh support". Size of Wales, 2016: http://sizeofwales.tumblr.com/post/142629322842/government-of-guyana-to-open-land-rights-talks (consultado el 5 de mayo de 2017).
(XXI) "Amerindian Tribes of Guyana". Guyana Chronicle, 17 de septiembre de 2010: https://guyanachronicle.com/2010/09/17/amerindian-tribes-of-guyana (consultado el 13 de julio de 2017). La Ley Amerindia de 2006 (sección 58 1]) prevé el establecimiento de zonas protegidas amerindias.
(XXII) Comunicación personal, Dr. Tom Griffiths, coordinador del Programa de Financiación Responsable del Forest Peoples Programme (ONG); información proporcionada durante conversaciones con personas del pueblo Wai Wai de Guyana.
(XXIII) Pueblos y comunidades que residen en el Territorio Indígena Xingu junto con las asociaciones siguientes: Associação Terra Indígena Xingu (ATIX), Instituto de Pesquisa Etnoambiental do Xingu (IPEAX), Instituto Socioambiental (ISA) y Coordenação Regional do Xingu (FUNAI). Plano de Gestão de Território Indígena do Xingu. 2017 (aún sin publicar), 8.
(XXIV) Soares-Filho, B. et al. "Role of Brazilian Amazon protected areas in climate change mitigation". Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 2010, 107(24), Pág. 10821 y 10822. Véase la imagen 1.
(XXV) Anderson, Jon Lee. "Murder in the Amazon". The New Yorker, 15 de junio de 2011: http://www.newyorker.com/news/news-desk/murder-in-the-amazon (consultado el 13 de julio de 2017).
(XXVI) Santana dos Santos, Carmen. Broken Promises – Bleak Future; Are indigenous peoples and the Amazon paying the price for the world's appetite for natural resources? Sociedad por los Pueblos Amenazados, 4: http://assets.gfbv.ch/downloads/endfassung_englisch.pdf(consultado el 13 de julio de 2017); Brazil's Belo Monte Dam: Sacrificing the Amazon and its Peoples for Dirty Energy. Amazon Watch: http://amazonwatch.org/work/belo-monte-dam(consultado el 13 de julio de 2017).
(XXVII) Alberts, Sheldon. Protecting the "Land of the Ancestors". Pew Trusts, 21 de noviembre de 2014.
(XXVIII) Cuando un consejo integrado por aldeanos que gestiona la tierra de la comunidad aplique el derecho consuetudinario, habrá de hacerlo conforme a las leyes escritas de la tierra y sin discriminar a ningún grupo, incluidas las mujeres. Asimismo, se supone que las esposas son copropietarias de las tierras (Ley de la Tierra de 1999 [Nº 4 de 1999), s.161), y deben dar su consentimiento para cualquier transferencia de tierra, lo cual garantiza una mayor protección de los derechos territoriales de las mujeres (tal como expone Liz Alden Wily en The Fate of Res Communis in Africa: Unfinished Business, 2017, 113-114). Además, en la Ley de la Tierra de 1999 a las mujeres se les conceden explícitamente los mismos derechos de posesión de tierra que a los hombres [como indica G. Sundet en The 1999 Land Act and Village Land Act- A technical analysis of the practical implications of the act (borrador de trabajo). FAO: 2005].
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*La cita del título proviene de una declaración de un miembro de la comunidad Ogiek del Monte Elgon, y en vez de ser atribuida individualmente debería ser interpretada como manifestación del consenso cultural que en el pueblo indígena Ogiek del Monte Elgon.
** Tom Lomax es abogado y coordinador del Programa de Derechos Humanos y Legales del Forest Peoples Programme o FPP (Programa para los Pueblos de los Bosques), y Atenea Dilke además de ser abogada y asesora independiente fue pasante en el FPP.
